中共中央辦公廳發(fā)文：不能簡單以問責代替整改，也不能簡單搞終身問責
1979年中國開始實行改革開放政策，隨之迎來經(jīng)濟高速增長期。也是在這一年，《環(huán)境保護法》正式頒布。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會副會長兼首席環(huán)境政策專家駱建華，在接受界面新聞專訪時表示，中國的污染防治現(xiàn)狀可歸結為“三長三短”。即長于生活污染治理，短于工業(yè)污染治理；長于電力行業(yè)大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業(yè)大氣污染治理；長于城市污染防控，短于農(nóng)村污染治理。
駱建華認為，中國目前人均收入9000美金，達到了工業(yè)化國家進入環(huán)境拐點的平臺期，已經(jīng)到了有條件、有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期，但與此同時，也進入了真正的攻堅期、深水區(qū)。
過去四十年，中國的工業(yè)化、城市化超越了任何一個經(jīng)濟體，也超越了工業(yè)化國家的任何一個歷史時期，同時也帶來了資源的高消耗和環(huán)境的高污染。在2012年之前，中國環(huán)境治理速度趕不上污染的排放速度。
歷史遺留問題尚未解決，新的問題還在產(chǎn)生。目前的GDP僅衡量了人工資產(chǎn)，自然資產(chǎn)的消長沒有納入。要認識到綠水青山就是自然資產(chǎn)、綠色財富；要建立起衡量指標和手段，對綠水青山進行貨幣化。
▓ 中國環(huán)境歷經(jīng)了四次沖擊
?我國環(huán)保起步是在什么時候？分幾個階段？
駱建華：我國環(huán)保起步是在1970年代初。這個時期中國的工業(yè)化處于初期階段，污染問題開始在局部地區(qū)暴露出來，環(huán)境保護意識剛剛萌芽、傳播和普及。
1950-1960年間，西方國家經(jīng)濟飛速增長，日本創(chuàng)下了連續(xù)18年經(jīng)濟年均增長9.3%的記錄；同時，日本的環(huán)境也遭受了嚴重創(chuàng)傷。1960年代后期，包括日本在內(nèi)的西方世界，展開了大規(guī)模的環(huán)境訴訟活動和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國發(fā)起“地球日”活動保護環(huán)境，喊出了“不許東京悲劇重演”口號。
這場運動成為中國啟動環(huán)境保護的契機。1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議，開啟了全球環(huán)境保護運動的序幕。中國派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議。這也是中國恢復聯(lián)合國席位后，參加的第一個大型國際會議。
1973年8月，中國召開第一次環(huán)境保護會議。這次會議解決了幾個主要問題：一是對中國環(huán)境污染有了初步認識，中國也有污染，在某些方面還相當突出；二是通過了中國環(huán)境保護方針，即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”；三是通過了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，對十個方面的環(huán)境保護工作提出了要求，并做出了部署。
這次會議后成立了國務院環(huán)境保護領導小組，下設辦公室。辦公室負責督促各地成立相應的環(huán)保機構，對環(huán)境污染狀況進行調(diào)查評價，開展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時，對污染嚴重的地區(qū)開展重點治理。比如官廳水庫、桂林的漓江、富春江，河北的白洋淀等，還有北京、天津、沈陽、蘭州等大氣污染治理。官廳水庫和漓江的治理效果最為突出，積累了一些流域治理的經(jīng)驗。
1979-1993年是我國環(huán)境保護發(fā)展的第二階段。
1979年，中國正式施行改革開放政策，經(jīng)濟發(fā)展開始快速增長，《環(huán)境保護法》正式頒布。后續(xù)制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標準，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》；以及《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》等資源保護方面的法律，初步構成了一個環(huán)境保護的法律框架。
1982年國家設立“城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部”，內(nèi)設環(huán)保局，結束了“國環(huán)辦”十年的臨時狀態(tài)。
1983年，全國召開第二次全國環(huán)境保護會議，當時的國務院總理李鵬宣布，環(huán)境保護作為中國的一項基本國策?！跋任廴竞笾卫怼钡睦下纷颖晦饤?，提出了“經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針，來落實這項國策。
1988年，環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部分離出來，建立了直屬國務院的“國家環(huán)保局”。以后的環(huán)?？偩趾铜h(huán)保部都是在這個基礎上發(fā)展起來的。
此后幾十年里，環(huán)保部門“逢八必升”。1998年6月，成立了正部級單位國家環(huán)?？偩郑?008年7月，國家環(huán)?？偩稚墳閲噎h(huán)境保護部，成為國務院組成部門；2018年3月，國務院新組建生態(tài)環(huán)境部。
1989年，第三次全國環(huán)境保護會議上提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度。強化環(huán)境管理政策是其中最具特色的一條。1980年代，中國的環(huán)境形勢嚴峻，最現(xiàn)實有效的辦法，就是采取行政、法律和經(jīng)濟手段，強化環(huán)境管理。環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、環(huán)境目標責任制度等“三同時”制度也是在這次會議上建立。
1993-2011年是我國環(huán)境保護的第三階段。中國進入了污染規(guī)模治理和綜合治理時期。
1993年，我國由計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，各地掀起了新一輪的經(jīng)濟建設熱潮，加上1980年代全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的無序發(fā)展，環(huán)境污染加劇。全國人大在這一年設立了環(huán)境保護委員會，來年改為環(huán)境與資源保護委員會。
1998年，全國政協(xié)也相應的設立了人口資源環(huán)境委員會，地方上也都建立起了這種機構。在國家和地方政府層面，對環(huán)境保護的重視程度得到了提升。
2001-2010年，中國GDP平均增長率10.5%，其中有六年的增長率在10%以上。各地上馬了鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標不降反升，沒有完成原定減少10%的目標，受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。
2006年，開始實施節(jié)能減排計劃，但是重化工業(yè)擴張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，二氧化硫、氮氧化物、化學含氧量等主要污染物排放達到了歷史最高。政府進一步加大減排力度，并輔之以市場化手段，使得主要污染物開始逐步下降。但環(huán)境質(zhì)量并沒有隨之好轉。
2012年至今是我國環(huán)境保護的第四階段。污染治理力度之大、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴前所未有。
2012年十八大召開以后，國務院發(fā)布實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，并加大化解鋼鐵、煤炭等過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作力度，單位產(chǎn)品主要污染物排放強度、單位GDP能耗不斷降低，資源能源效率不斷提升。
從2015年開始實施新《環(huán)境保護法》，被稱為“史上最嚴”的環(huán)保法，打擊環(huán)境違法行為的力度也是前所未有的。2016年，立案查處13.78萬件環(huán)境違法案件，下達處罰決定12.47萬份，罰款66.33億元，同比分別增長34%、28%和56%。
2016年，京津冀、長三角、珠三角三個區(qū)域細顆粒物（PM2.5）平均濃度與三年前相比，均下降了30%以上。全國酸雨面積占國土面積比例，由歷史最高的30%左右下降到7.2%。江河干流水質(zhì)穩(wěn)步改善，地表水國控斷面Ⅰ-Ⅲ類水體比例增加到67.8%，劣Ⅴ類水體比例下降到8.6%。
在解決國內(nèi)環(huán)境問題的同時，我國也積極參與全球環(huán)境治理，已批準加入30多項與生態(tài)環(huán)境有關的多邊公約或議定書。
2016年，在第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會上，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布了《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告，全面介紹中國生態(tài)文明建設的行動與成效，認為“中國是全球可持續(xù)發(fā)展理念和行動的堅定支持者和積極實踐者”。同年10月，我國率先發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，向聯(lián)合國交存《巴黎協(xié)定》批準文書，推進綠色“一帶一路”建設。
我國能源消費結構也在發(fā)生變化，成為世界再生能源利用的第一大國。環(huán)境基礎設施建設加速推進，成為全世界污水處理、垃圾處理能力最大的國家。
?40多年來，我國環(huán)境經(jīng)歷了哪些沖擊？
駱建華：從《環(huán)境保護法》頒布開始算近40年時間里，我國的環(huán)境經(jīng)歷了四次大的沖擊。這四次沖擊跟經(jīng)濟發(fā)展是緊密相關的。
第一次是在1980年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，村村點火，戶戶冒煙。因為企業(yè)規(guī)模小，所以影響暫時是局部的。許多江河湖泊污水橫流，藍藻大暴發(fā)，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難。1993年，淮河流域發(fā)生重大污染事故，100萬人飲用水發(fā)生危機?；春铀廴局卫沓蔀榄h(huán)保部門的治污重點。
第二次是1992年，小平南巡以后，重化工業(yè)有一次大的擴張。工業(yè)污染防治作為重點，通過淘汰落后產(chǎn)能，1996-2010年，關閉污染嚴重的工礦企業(yè)大約17.7萬多家；通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，推行清潔生產(chǎn)以及強化環(huán)境管理，工業(yè)污染控制取得了進展。
不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染排放量仍然在上升，環(huán)境污染形勢由“點源”變成“面源”污染，工業(yè)污染、城市污染、村鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)田化肥、農(nóng)藥污染融為一體，加劇了污染防治的難度。
第三次是2002年，經(jīng)歷1998年亞洲金融危機后，經(jīng)濟開始復蘇，隨著房地產(chǎn)業(yè)的興起，又是一次重工業(yè)的擴張。
第四次是2008年全球金融危機爆發(fā)，中國為了拉動經(jīng)濟，搞了四萬億投資，資金投向更多的是鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，這對環(huán)境又是一次大的沖擊，導致2012年以后霧霾越來越重。
▓ 從流域治理到脫硫脫硝，汞污染或為下一個關注方向
?各階段的環(huán)境污染有何特點？都采取了什么措施？
駱建華：這四次大的沖擊中，環(huán)保部門采取的措施是不一樣的。
第一階段，環(huán)保投入非常少，根本管不過來。中國的改革開放是從農(nóng)村開始的，剛開始包田到戶，后來光靠種田也解決不了問題，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)就開始辦小工業(yè)。小工業(yè)技術落后、污染嚴重，有些地方的造紙技術還是蔡倫時期的技術，污染非常嚴重。這個階段的特點是，企業(yè)數(shù)量多，屋前賣東西，屋后小作坊。
第二階段，1990年代初，主要的環(huán)境問題是水污染。在淮河流域，造紙廠、釀酒廠的污水不經(jīng)處理就直接排入河流。平時有些支流用閘攔著，但1994年遇到一次發(fā)洪水，為了泄洪，支流的閘門就打開了，放出來的都是污水。整個污水從淮河流域走了一圈，洪澤湖的魚蝦全死了，飲水成了問題。這一年，淮河流域的幾個省給中央寫信反映，說沒有飲用水喝。那時我在環(huán)資委工作，第一件事情就是治淮。
污染事故促使國務院下決心來治理淮河污染，提出“一定要在本世紀內(nèi)讓淮河水變清”目標，并提出了相應的保證措施：第一，由國家環(huán)保總局和水利部牽頭組成淮河水質(zhì)保護機構，協(xié)調(diào)部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監(jiān)測網(wǎng)，對各個斷面的排污實行目標控制和總量控制；第三，在三年內(nèi)關、停、并、轉一批淮河沿岸污染嚴重、治理難度大的企業(yè)；第四，2000年前，流域內(nèi)所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關法律和法規(guī)，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。
淮河是“三江三湖”水污染防治的重點。在淮河治理方面，中央財政拿了錢給地方建污水處理廠。在這以前，不光淮河流域，全國也幾乎沒有污水處理廠，在徐州、上海，只有兩家污水處理廠處理生活污水。
1995年8月，國務院簽發(fā)了我國第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1997年，淮河流域零點行動啟動，關閉了五千噸以下的小造紙廠。當時起到了一點效果。1998年，國家環(huán)?？偩中迹涸诨春恿饔?562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉產(chǎn)，18家因治理無望被責令關閉。但那些被要求上環(huán)保設施的企業(yè)，今天上了環(huán)保設施，為了省成本，明天你不來檢查他又關了。小造紙廠的規(guī)模很小，搞環(huán)保治理不經(jīng)濟，只好關停。零點行動結束以后，被關停的企業(yè)又跑到上游去開了。
淮河治理積累了一定經(jīng)驗。就是抓主要污染物，也就是化學含氧量的總量控制；抓企業(yè)達標排放；興建污水處理廠。但基于當時的發(fā)展水平，成果鞏固不了。只是遏制了污染惡化趨勢。
實際上長江的污染物更多，那為什么淮河的污染嚴重呢？因為淮河徑流量很少，稀釋能力差，所以很容易被污染。至于滇池，由于未經(jīng)處理的工業(yè)和生活污水往里排，污染嚴重。當時認定它是個死亡之湖了。因為它位于高原，且?guī)缀鯖]有來水，也沒有出處，交換能力很弱。
當時北方的污染問題也很嚴重。1990年代的山西開始賣煤，后來煤不值錢了，就賣焦炭，用土法煉焦。山西可以說是國家的污染之都，集中了水、氣、渣的污染，汾河里全是污水。
為了治水，我們也去國外參觀學習，淮河治污被拿來和英國泰晤士河治理相比。英國從1850年修城市下水道，做治污準備，1950年建污水處理廠，到2000年泰晤士河大馬哈魚回歸，歷時150年。
西方工業(yè)化的道路，我們又走了一遍。只不過我們是邊污染邊治理，但我們治理的速度趕不上污染增長的速度。
你沒有投入，空談環(huán)保是不行的。經(jīng)濟學家做了一個模型，發(fā)現(xiàn)環(huán)保投入占GDP的1%-1.5%才能控制污染，2%-3%才能改善環(huán)境。1990年代，我們基本是靠喊口號過日子，那時候?qū)Νh(huán)保的投資不足1%。
過去，污水垃圾處理廠都是靠政府投資建設經(jīng)營，不僅進展慢，而且效益低，許多治理設施建而不運，建而不養(yǎng)，成了環(huán)保的擺設，沒有發(fā)揮應有的環(huán)境效益。2002年，我們從國外引進了BOT模式。法國的BOT設施是由政府建設，運營交給企業(yè)。引進中國后，BOT經(jīng)過“中國化”，建設、運營都交給企業(yè)，運營期滿了再交還給政府。這個模式起了很大的作用，引入了市場化機制，實現(xiàn)了全社會辦環(huán)保。這個時期，污水處理廠開始大規(guī)模建立。據(jù)2011年5月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國共建成投運的污水處理廠3022座，比十年前增長了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42%。
在第三階段，隨著經(jīng)濟擴張，水的問題還沒有解決好，氣的問題又出現(xiàn)了——主要原因是煤的燃燒。有人建議，唯一的解決辦法就是脫硫。但是這個建議遭到了反對。脫硫成本有多高？一個電廠的脫硫成本占投資成本的四分之一到五分之一。電廠上不起脫硫設備。我們?nèi)ル姀S檢查，看的不是有沒有脫硫設備，而是看有沒有給脫硫設備預留位置。
2004年，發(fā)改委出臺了每度電1.5分錢的脫硫電價政策。這個政策是近二三十年來最好的一個環(huán)保政策?？窟@個政策的驅(qū)動，中國的電廠幾乎在一夜之間上了脫硫設備。因為只有上了脫硫設備，國家才給電廠補貼。2004年，全國脫硫機組裝機容量占火電裝機容量的比重是8.8%，2011年提高到了87.6%。
搞污染防治設施，最終目標是要達標排放。這個標準是根據(jù)當時的技術能力以及經(jīng)濟條件定的?，F(xiàn)在要求更嚴了，叫超低排放。電廠的二氧化硫污染物排放濃度限值，從剛開始的400毫克/立方米降到后來的200毫克/立方米，再到后來的100毫克，現(xiàn)在要求的“超低排放”濃度限值是50毫克/立方米。為什么不一步到位？因為一步到位的話電廠受不了。
酸雨有硫酸型酸雨和硝酸型酸雨。我們發(fā)現(xiàn)，治酸雨不僅要脫硫，還要脫硝。2011年，國家出臺了每度電8厘錢的脫硝電價政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價激勵等政策，電廠終于上了脫硝設備。
在第四階段，即2012年以后，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策。比如，對節(jié)能環(huán)保企業(yè)實行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅；對脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收；對購置環(huán)保設備的投資抵免企業(yè)所得稅等。
?對環(huán)保的投入有什么變化？
駱建華：過去幾十年，環(huán)保投資也在穩(wěn)步增長。1980年代初期，中國環(huán)保治理投資每年為25億-30億元，約占同期GDP的0.51%；到1980年代末期，投資總額超過100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關，標志著規(guī)模的環(huán)境治理開始啟動；“十五”期末的2005年，投資總額達到2388億元，占同期國民生產(chǎn)總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當年GDP的1.66%。
?發(fā)達國家的燃煤電廠采用了脫汞技術？
駱建華：這跟能源結構有關，中國屬于“氣少油少煤多”，只能用煤，國外除了波蘭，很少有燃煤電廠。
除了上面提到的硫、氮、汞以外，大氣問題中還有VOC，也就是揮發(fā)性有機物。PM2.5的前體物主要是二氧化硫、氮氧化物、細塵，而臭氧的前體物是氮氧化物和VOC。VOC很難控制，原因是排放源非常分散，比如加油站、油漆、印刷環(huán)節(jié)。對VOC的治理才剛剛開始，還沒得到好的治理。
1998年左右，我們申報2008年北京奧運會，有個籌備組，專門負責環(huán)保。籌備組說，國外有運動員要抵制參加北京奧運會，為什么呢？空氣太差。哪里差？臭氧濃度太高，對生命有損害。當時我們聽了以后，還挺稀奇古怪的。臭氧沒聽說過。那時候就開始抓加油站。
▓ 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)治理，到環(huán)境質(zhì)量和污染物總量雙控制
?這40多年來，中國的環(huán)保治理思路發(fā)生了怎樣的轉變？
駱建華：1980-1990年代是我國環(huán)境保護建章立制的階段。1980年代，沒有環(huán)保措施，也還沒有形成規(guī)?；卫?，主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行治理，一個點一個點地去治。
1990年代，中國開始了規(guī)?；卫怼?/span>國家環(huán)保部門啟動了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實施重點污染物總量控制，拉開了規(guī)模污染治理的序幕。
2005-2015年，污染物排放總量控制成了環(huán)保抓的重點。
?環(huán)境污染是否得到了有效的控制？
駱建華：環(huán)境污染確實得到了有效的控制，但有一個很大的問題，它變成了一場數(shù)字游戲。污染物總量“越減越少”，但污染越來越嚴重。
“十一五”（2006-2010年）開始，國家將環(huán)境保護指標作為約束性指標，首次列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中。“十一五”列了兩項，即二氧化硫（SO2）、化學需氧量（COD），要求五年之內(nèi)減排10%。“十二五”在原有兩項基礎上，增至四項，即二氧化硫、化學含氧量和氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N），分別要求各減排8%-10%。
按官方公布的數(shù)據(jù)，這四項指標均完成了既定的減排目標，比如SO2，2005年基準年，全國排放量為2549萬噸。經(jīng)過近十年減排，到2014年已降至1974萬噸，九年來下降了22%，已超額完成了任務。但另一方面，大氣環(huán)境質(zhì)量并未得到明顯改善。這就提出一個問題，污染減排是真正做到了如官方公布的減排幅度，還是一場數(shù)字游戲？
2015年以后提出了“質(zhì)量管理”，污染物減排從單一的總量控制，轉向環(huán)境質(zhì)量和污染物總量雙控制。
▓ “霧霾不是不可以治，關鍵是看投入多大成本”
?過去五年，我們在空氣治理上下了很大工夫。
駱建華：從2012年到現(xiàn)在，環(huán)保工作基本是圍繞三個“十條”來開展，也就是“大氣十條”、“水十條”、“土壤十條”。2013年9月，國務院正式出臺“大氣十條”，當時該計劃被認為是我國有史以來最為嚴格的大氣治理行動計劃。該計劃明確了奮斗目標：經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善。
經(jīng)過五年集中精力的大氣治理，可以說初見成效。與2013年相比，2017年全國范圍內(nèi)PM10下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角大城市群PM2.5濃度顯著下降，其中，北京市PM2.5降至58微克/立方米，珠三角連續(xù)三年PM2.5穩(wěn)定小于35微克/立方米，74個重點城市大氣污染天數(shù)顯著減少，大氣十條目標基本完成。回想2012年，很多城市還沒有開展PM2.5監(jiān)測，剛開始只有70多個城市有監(jiān)測，后來才普及到300多個。那時候根據(jù)PM10做了一些推算，計算出全國的PM2.5平均濃度大概是60微克/立方米。到了2017年底，全國的PM2.5達到了43微克/立方米，這應該說是個很大的進步。
?去年大家很驚訝，北京空氣怎么突然變好了呢？
駱建華：去年這個時候，霧霾是非常嚴重的。怎么辦呢？環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）抓了兩個“散”，也就是散亂污企業(yè)和散煤燃燒；“兩提”，提高重污染天氣應急預案等級，提早預警時間；還有“兩限”，也就是限產(chǎn)、限行。
做這個事就是把企業(yè)看住。環(huán)保部劃了一個區(qū)域，這個區(qū)域里面有28座城市（即“2+26”城市，又被稱為京津冀及周邊污染傳輸通道）。需要有人盯著企業(yè)，環(huán)保部人不夠，那就從全國抽，共抽調(diào)了5600名環(huán)境執(zhí)法人員。
但是這種做法不能常態(tài)化。春節(jié)過完，企業(yè)加班加點，空氣又差了。霧霾是從2012年引起關注的。霧霾不是不可以治，關鍵是看投入多大成本，要考慮跟經(jīng)濟發(fā)展的平衡。
?空氣質(zhì)量還有多長的路需要走呢？
駱建華：2017年完成的目標，僅僅是萬里長城的第一步。聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織的指導原則建議，PM2.5和PM10的年平均值分別為20微克每立方米和10微克每立方米，我們離這個目標還很遠。
前不久剛剛開了全國生態(tài)環(huán)境保護大會，習主席提出兩個目標：要通過加快構建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)；到本世紀中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國。
我認為應該分三個步驟來開展大氣治理工作：第一步，全國的空氣質(zhì)量要分步達標，分區(qū)域、分階段達標。珠三角已經(jīng)率先達標，長三角已經(jīng)接近，京津冀還離得遠一點。我們應該設立目標，再用3年時間實現(xiàn)全國PM2.5達標。第二步，在2035年基本實現(xiàn)美麗中國的前提下，我們的環(huán)境治理要跟歐美國家對標。第三步，到2050年，我們完全實現(xiàn)了美麗中國，這時候，我們的環(huán)境治理要和世界上環(huán)境最好的國家、城市趨同，比如澳大利亞、新西蘭、加拿大。
?過去五年的大氣治理工作中，出現(xiàn)很多創(chuàng)新機制，你認為哪些經(jīng)驗可以推廣？
駱建華：主要是兩方面：督政、督企。督政方面，首先是定期公布空氣質(zhì)量“紅榜”、“黑榜”，增加地方政府的壓力。第二，開展中央環(huán)保督察組，全方位全覆蓋，通過接受公眾舉報解決了一些環(huán)境死角、老大難問題。第三，針對問題比較多的、整改不力的地方政府，把環(huán)保部門、市長、分管領導人叫到生態(tài)環(huán)境部，進行通報批評。通過行政措施、問責制度，刺激地方政府真抓實干。
在督企方面，2016年4月，環(huán)保部門調(diào)集了全國5600余名環(huán)境執(zhí)法人員，在京津冀及周邊地區(qū)，對所有的排污企業(yè)進行檢查。用這種人海戰(zhàn)術看住排污企業(yè)，這在過去是沒有的。這些措施是我認為比較創(chuàng)新的。
▓ 環(huán)保治理不能一蹴而就
?國家層面是從什么時候開始關注到固廢問題？
駱建華：2003年“非典”來了。我們發(fā)現(xiàn)醫(yī)療廢物的處理很簡單，直接埋了，或者燃燒。另一個事情是，我們?nèi)ブ貞c檢查，發(fā)現(xiàn)有化工廠的廢渣含六價鉻離子，這個廢渣一旦排放到三峽，后果不堪設想。所以國家出臺了危險廢物和醫(yī)療垃圾的處理意見。國家還拿出300億元，其中150億元搞醫(yī)療廢物治理，另一個150億元搞鉻渣處理。
固廢包含危險廢物和醫(yī)療垃圾，此外還有普通垃圾，普通垃圾怎么處理呢？引入市場機制，建立垃圾焚燒廠。至于工業(yè)廢物，我們提倡循環(huán)經(jīng)濟。
秸稈也是一個問題。秸稈過去拿來造紙，現(xiàn)在不讓造紙了，就燒掉。也有一些地方拿來搞沼氣。
土壤問題也是現(xiàn)階段的關注重點。這個問題更為復雜，它是所有污染的匯聚之地，包括氣、水和固廢。土壤污染治理的最大問題是底數(shù)不清。我們正在搞第二次全國土壤污染源普查，目的之一就是要摸清底數(shù)。第二個問題是，土壤污染治理的成本太高。第三個問題是商業(yè)模式不清晰。水和氣我們都找到了污染的責任方，但是土壤污染誰付費、誰買單？
?現(xiàn)在該如何解決土壤污染問題？
駱建華：第一步是摸清底數(shù)。目前第二次全國污染源普查工作辦公室已全面開展工作，并將于2019年發(fā)布第二次全國污染源普查結果。
第二步，對土壤進行界定，如果污染很重，治理成本有很高，比如農(nóng)田，我可以讓它閑置，在上面搞綠化。
?通常都是問題顯露時，我們才去關注某個污染。
駱建華：環(huán)保是一個漸進的過程，不可能一蹴而就，要考慮發(fā)展和環(huán)保的平衡問題。我們現(xiàn)在的人均GDP已經(jīng)突破9000美元，已經(jīng)到了解決環(huán)境問題、控制環(huán)境質(zhì)量的階段。
?污染防治攻堅戰(zhàn)應達到什么目標？
駱建華：應該繼續(xù)堅持目標導向、重點突破的原則，在頂層設計層面以環(huán)境質(zhì)量達標為基本目標，圍繞水環(huán)境質(zhì)量達標、空氣質(zhì)量達標、土壤污染風險防控的落實，進行任務分解和考核。
近期規(guī)劃目標是，2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，生產(chǎn)和生活方式綠色、低碳水平上升，主要污染物排放總量大幅減少，環(huán)境風險得到控制，PM2.5基本達標。
中遠期規(guī)劃目標：對標歐美發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量，2035年出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量拐點，消滅霧霾、藍藻、劣五類水等，PM2.5基本達到歐美國家2000年左右水平，降低到20-35微克/立方米左右，高端環(huán)保技術裝備國產(chǎn)化，國際市場占有率大幅提高；遠期規(guī)劃目標是與歐美發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量趨同，2050年出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境拐點，實現(xiàn)生態(tài)文明全面提升、人民生活幸福安康，PM2.5達到歐美現(xiàn)階段水平，減低到10微克/立方米左右，環(huán)保技術和裝備達到國際頂尖水平。
?如何形成環(huán)境執(zhí)法的長效機制呢？
駱建華：要強化執(zhí)法力量。第一要增加環(huán)境執(zhí)法隊伍的數(shù)量；第二要提高環(huán)境執(zhí)法的素質(zhì)；第三要給環(huán)境執(zhí)法人員一個身份。
我有三個建議。第一是要有環(huán)境警察，這不在于名頭，而在于其身份的標識；第二是要提高環(huán)境違法的成本，“按日計罰”還不夠，要重罰，讓違法者感覺到痛；第三，每個企業(yè)可以有一個環(huán)境監(jiān)察點，由政府出資聘請環(huán)境監(jiān)察員。
環(huán)境監(jiān)察員可以是懂環(huán)保、退休或者即將退休、與企業(yè)沒有利益關系的人，他們的作用是隨時舉報企業(yè)環(huán)境違法問題。
▓ 中國已處于有能力解決環(huán)境問題的窗口期
?在很長一段時間內(nèi)，我們的環(huán)境治理速度趕不上污染速度，現(xiàn)在是否已經(jīng)到了有能力解決環(huán)境問題的窗口期？
駱建華：習近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出了三個“期”。他指出，總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。
這三個“期”怎么解讀呢？
首先是“關鍵期”。過去四十年，我國的能源結構、產(chǎn)業(yè)結構都是高消耗、高污染的，所以現(xiàn)在還處于歷史遺留問題還沒解決、新的問題還在產(chǎn)生的階段。
第二是“窗口期”。人均收入到一定水平以后，環(huán)境要進入一個平臺期，也就是說，再發(fā)展環(huán)境就轉好，進入拐點。我國現(xiàn)在人均收入9000美金，已經(jīng)到了工業(yè)化國家進入環(huán)境拐點的平臺期。
從歐美的經(jīng)驗看，經(jīng)濟一旦進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速從高速向中速轉變時，往往是環(huán)境問題暴露最充分的時候，也是治理的峰值點到來的時候。
比如日本在上世紀50年代到1973年屬于高增長期，之后增長速度下來，環(huán)境治理投資的峰值點出現(xiàn)在1973、1974年。我們現(xiàn)在人均GDP的水平是相當于日本上世紀70年代初期的水平，我國的經(jīng)濟增速也正從高速向中速轉變，因此，我們已經(jīng)到達一個有能力解決環(huán)境問題的窗口期。
第三是“攻堅期”。過去，人均收入低的時候，大家把環(huán)境作為一個奢侈品，從中等收入進入高等收入時，環(huán)境就成了必需品，整個社會對環(huán)境的需求、期望值越來越高。我們過去這幾十年把容易解決的問題都解決了，能夠采取的措施都用上了，包括法治的、市場的、工程的措施，該做的都做了。往后就是硬骨頭了，是非常有挑戰(zhàn)性的。下一步，就需要創(chuàng)新了。
下一步，四個方面的認識問題需要解決。第一，需要認識到綠水青山這個自然資產(chǎn)。我們的GDP衡量的是人工資產(chǎn)，但自然資產(chǎn)的消長沒有納入GDP，也沒有一個衡量的指標，這個觀點要轉變。
自然資產(chǎn)表現(xiàn)的是綠色財富，現(xiàn)在沒有衡量的指標和手段，很難貨幣化。比如水干凈了怎么貨幣化？要更多地在自然資產(chǎn)和綠色財富的增長上做文章。習近平說“青山綠水就是金山銀山”，這實際上說的是綠色資產(chǎn)、綠色財富的問題。
第二，人們現(xiàn)在對環(huán)境的需求越來越高，也更愿意為環(huán)境付費。怎么付費呢？這給環(huán)境市場化手段創(chuàng)造了條件。
第三，用強執(zhí)法破解囚徒困境。有環(huán)保措施和沒有環(huán)保措施的企業(yè)成本是不一樣的。這兩種企業(yè)就相當于兩個囚徒，政府執(zhí)法松，誰有環(huán)保措施誰就要倒閉。如果是強執(zhí)法，有環(huán)保措施的企業(yè)才有生存機會。
第四，西方世界給全球貢獻了工業(yè)文明，帶來了整個人類的物質(zhì)高增長、財富高增長，同時也帶來了嚴重的環(huán)境問題。但工業(yè)化之后需要怎樣的新的文明？人類將走向何方？我認為，后工業(yè)時代，全球要走向生態(tài)文明。這實際上是和工業(yè)文明、農(nóng)業(yè)文明等同的一種文明。
?現(xiàn)階段的污染防治攻堅戰(zhàn)怎么打？
駱建華：在現(xiàn)有基礎上，想要繼續(xù)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善，工作的難度將成倍增加，污染防治將進入真正的攻堅期、深水區(qū)。
第一，目前我國的污染防治現(xiàn)狀可以歸結為“三長三短”。即，分用途來看，長于生活污染治理，短于工業(yè)污染治理；分行業(yè)來看，長于電力行業(yè)大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業(yè)大氣污染治理；分城鄉(xiāng)來看，長于城市污染防控，短于農(nóng)村污染治理。
解決好現(xiàn)階段的污染問題，關鍵點在于固長板補短板。一是對于工業(yè)污染治理，推動政府市場雙向發(fā)力，推行排污許可證制度，并通過第三方治理形成規(guī)?；奈廴局卫砟Ｊ?，提高治污專業(yè)化和效率；二是對非電行業(yè)大氣污染治理，政府可以采取稅收等激勵政策，促使非電行業(yè)企業(yè)在缺少電價補貼情況下，主動將外部環(huán)境成本內(nèi)部化；三是對于農(nóng)村污染治理，可以采用分散式污水處理系統(tǒng)，通過第三方治理來實現(xiàn)規(guī)模化運營。
第二，為讓攻堅戰(zhàn)有計劃的進行，可考慮根據(jù)污染防治攻堅需求制定三年規(guī)劃，統(tǒng)一認識和方向，確定總體目標、年度目標、主要指標及其工作任務。年度目標和任務完成情況的檢查和評估要每年進行，并與各級環(huán)保督察相結合，作為重點督察內(nèi)容。以評估結果來掌握工作進展、評判工作成效，進而根據(jù)情況及時調(diào)整和部署工作。對責任落實不到位、執(zhí)行滯后等問題，要求責任主體提出整治方案、整改落實，并追究相關負責人責任。同時，相關評估結果和整改方案要及時進行公開，接受人民群眾的監(jiān)督。
第三，在重點區(qū)域、重點行業(yè)，根據(jù)需要提高排放標準、設置污染物特別排放限值，并結合企業(yè)排污許可證內(nèi)容，分階段、分類推動各排污企業(yè)實現(xiàn)全面達標。
對排污企業(yè)達標排放的監(jiān)督力度一刻不能放松，讓企業(yè)不敢超、不想超。利用在線監(jiān)控、監(jiān)督性監(jiān)測、無人機巡查等手段開展常態(tài)化執(zhí)法檢查，對高污染行業(yè)、重點企業(yè)要加強檢查的頻次，對存在偷排漏排、拒不執(zhí)行、數(shù)據(jù)造假等情況，要嚴格按照法律要求進行按日計罰、限期整改、停業(yè)關閉，并結合環(huán)境信息公開、環(huán)境信用等手段，讓違法企業(yè)付出代價。
第四，減少污染物排放總量是改善環(huán)境質(zhì)量最直接的途徑。從產(chǎn)業(yè)結構來說，應該發(fā)揮環(huán)境保護對供給側結構性改革的促進作用，將環(huán)境指標作為工業(yè)生產(chǎn)的硬性約束，結合戰(zhàn)略環(huán)評、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評與建設項目環(huán)評之間的聯(lián)動，推動產(chǎn)業(yè)升級及其區(qū)域合理布局，使得單位產(chǎn)品主要污染物排放強度降低、資源能源效率提升。從生產(chǎn)排放來說，構建綠色制造的體系，實現(xiàn)源頭減排、過程阻隔、末端治理的協(xié)同。在工業(yè)生產(chǎn)中推廣應用清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟，對工業(yè)生產(chǎn)進行清潔化改造，提高資源能源利用效率、降低污染排放量；在生產(chǎn)設計前期就引入循環(huán)經(jīng)濟管理理念，實現(xiàn)資源和能源在企業(yè)內(nèi)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)形成不同尺度的循環(huán)利用。
第五，污染防治需要多方力量的參與，共贏的合作機制、高效的服務模式可匯集政府、企業(yè)、社會第三方的力量，是污染攻堅中最大的活力源泉。目前，新型環(huán)境服務模式、激勵引導模式的優(yōu)勢已經(jīng)開始顯現(xiàn)，堅定推行必將釋放更大的潛力。對于第三方治理模式，可先行在重點行業(yè)（化工、石油等）、重點區(qū)域（京津冀、東北老工業(yè)基地等）和重點企業(yè)進行試點，總結成功經(jīng)驗后通過政策引導在更大范圍進行推廣。對于PPP模式，重點放在提升質(zhì)量、防控風險上，進一步完善相關法律法規(guī)和配套制度，明確風險分擔原則和支付機制，營造公平市場環(huán)境。
激勵引導方面，建立環(huán)保領跑者制度，對于環(huán)境績效領先于同行業(yè)的企業(yè)，給予適度的資金獎勵或減稅激勵。大力發(fā)展綠色金融，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，簡化綠色債券發(fā)行的審批手續(xù)，并給予一定的財政貼息，同時，增加節(jié)能環(huán)保公司上市、再融資審核的“綠色通道”，為污染防治提供更大的資金保障。
（來源：界面新聞；作者：俞琴）