中國排污許可制度改革：歷史、現(xiàn)實和未來
這場“開弓沒有回頭箭”的改革承載著幾代環(huán)保人的希望。
起
中國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀(jì)80年代。1988年，國家環(huán)保局制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，并下達(dá)了排污許可證試點工作通知。1989年，國家環(huán)保局又下發(fā)了《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》，分兩批組織23個環(huán)境保護重點城市及部分省轄市環(huán)保局開展試點工作。老一輩的環(huán)保人還努力推動將實施排污許可制度的要求寫進了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《環(huán)境保護法》中，要在中國探索建立這個已經(jīng)被發(fā)達(dá)國家驗證有效的先進環(huán)保制度。
自80年代末以來，各地開展了很多排污許可試點工作，這當(dāng)中既有經(jīng)驗也有教訓(xùn)。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業(yè)單位治污責(zé)任不落實，環(huán)境保護部門依證監(jiān)管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。
2015年是中國環(huán)保事業(yè)的一個轉(zhuǎn)折年。那時候，多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經(jīng)，企業(yè)的污染物排放問題是個“老大難”，污染源底數(shù)不清且管控不到位也是環(huán)保工作的一塊短板。民眾的期待與需求與環(huán)境質(zhì)遲遲未能改善成為了迫切需要解決的矛盾。也是在那個時候，當(dāng)時的環(huán)境保護部組織了四輪生態(tài)環(huán)保重點工作創(chuàng)新大討論，反躬自省，推陳出新，力求理順制度框架和管理體系，打開環(huán)保工作的新局面。
也是在那個時候，黨中央在謀劃著全局性的生態(tài)文明體制大改革，作為其中一個重要的課題，固定污染源基礎(chǔ)制度的革新正在積極醞釀。
自十八屆三中全會將“完善污染物排放許可制”寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，十八屆五中全會又在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。
2015年9月11日由中央政治局會議審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污?！?/p>
時任環(huán)境保護部部長的陳吉寧組織了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，以環(huán)境質(zhì)量的改善為核心，開始探索改革的整體思路和方向。一個基本的共識是，這個改革要以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理；實行一企一證；實行“一證式管理”；明晰各方責(zé)任，強化監(jiān)管，落實企業(yè)的誠信責(zé)任和守法主體責(zé)任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范。
為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院的改革思路和目標(biāo)要求，環(huán)保部排污許可證實施領(lǐng)導(dǎo)小組開始討論、起草、審議、修改改革文件。在參考國際上已有的成熟理論并與三十年來的環(huán)保管理實踐經(jīng)驗相結(jié)合的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組又展開了密集的地方調(diào)研、行業(yè)調(diào)研，經(jīng)過數(shù)十輪的專題討論和多次的征求意見，頂層設(shè)計草案終于成形并提交國務(wù)院。
2016年11月10日，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)【2016】81號文，簡稱“實施方案”），排污許可制度改革全面啟動，歷史的車輪朝著科學(xué)的、規(guī)律的、必然的方向前進。
“實施方案”發(fā)布后，其中不少“關(guān)鍵詞”立即牽引了人們的視線，引發(fā)關(guān)注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”；“整合”現(xiàn)有制度；“一證式”管理，“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”；企業(yè)要建立“排污臺賬”，要提交“執(zhí)行報告”，要“自證守法”，等等。
改革的時間緊，任務(wù)也重——到2020年，就要完成所有行業(yè)的排污許可證發(fā)放，實現(xiàn)“全行業(yè)覆蓋”?！皩嵤┓桨浮卑l(fā)布后，原環(huán)保部旋即發(fā)文啟動了火電、造紙兩個行業(yè)的改革。因為這兩個行業(yè)數(shù)量眾多，排放總量大，同時環(huán)境管理基礎(chǔ)也較好，因此作為試點行業(yè)首先開始發(fā)證。這時候，多個地方試點也正在從立法、監(jiān)督、實施、流域治理、行業(yè)改革等不同角度先行先試，探索建立排污許可制度的中國特色道路。
承
2017年4月，原環(huán)保部成立了排污許可與總量控制辦公室，將總量控制、排污權(quán)交易和排污許可三項職能歸到該處室，為固定污染源基礎(chǔ)制度的制度融合奠定了良好的基礎(chǔ)。這也是環(huán)保部第一次為這個醞釀了多年的基礎(chǔ)制度專門設(shè)立機構(gòu)。
這一年，星星之火形成了燎原之勢，改革如火如荼全面展開。法律法規(guī)和技術(shù)體系的建設(shè)快馬加鞭地推進。在2017年一年的時間內(nèi)，原環(huán)保部部署和推動了部門規(guī)章和排污許可管理條例的起草、籌備工作，發(fā)布了十余個行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，發(fā)布了排污許可分類管理名錄等指導(dǎo)性文件，建立了全國統(tǒng)一的管理信息平臺并投入使用。到年底，全國15個重點行業(yè)完成了排污許可證的發(fā)放，改革的理念也逐步深入人心。
第一年第一次集中核發(fā)排污許可證，全國各級環(huán)保部門付出了巨大的心血和辛勤的勞動。為了如期完成發(fā)證任務(wù)，企業(yè)數(shù)量眾多的省市環(huán)保局連續(xù)晝夜奮戰(zhàn)；為了保證發(fā)證質(zhì)量，各地發(fā)證人員一邊自己努力學(xué)習(xí)，短時間高強度的吃透改革精神和技術(shù)文件要點，一邊悉心指導(dǎo)企業(yè)，還發(fā)揮能動性和創(chuàng)造力，為改革貢獻出了可圈可點的地方經(jīng)驗樣本。
“中國排污許可”微信公眾號一共發(fā)布了三十多篇介紹各地改革經(jīng)驗的文章，上海、河北、海南、山東、浙江、湖南、廣東、四川等地不斷涌現(xiàn)新思考、新探索和新的成效。
基礎(chǔ)制度改革的關(guān)鍵詞是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在全面推進制度框架建設(shè)這一階段的過程中，原環(huán)保部推動了排污許可和自行監(jiān)測、可行技術(shù)、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)保稅的銜接，多個部門鼎力合作，打通技術(shù)障礙，共同落實了改革任務(wù)。
管理的“歸一”會促使數(shù)據(jù)的“歸真”，也能讓管理部門終能摸清固定污染源的底數(shù)。2018年2月，李干杰部長2018年全國環(huán)境保護工作會議上首次提出了“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達(dá)標(biāo)排放一個行業(yè)的思路”，力爭通過排污許可證的核發(fā)，解決以往長久以來我們想搞清楚而沒有搞清楚的家底，以真正實現(xiàn)環(huán)境管理對污染源的“全覆蓋”。以發(fā)證為依托的固定污染源清理工作已經(jīng)開始有條不紊的推進。為了對固定污染源實現(xiàn)全面有效的管控，在“發(fā)一個行業(yè)清一個行業(yè)”的基礎(chǔ)上，原環(huán)保部又及時對發(fā)證范圍進行了適當(dāng)調(diào)整，進一步實現(xiàn)了“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”和行業(yè)排污許可的“全覆蓋”。
發(fā)證過程中，全國的核發(fā)和管理隊伍以及技術(shù)支持團隊逐漸成熟，企業(yè)作為排污者的主體責(zé)任逐漸清晰，很多企業(yè)都根據(jù)按證執(zhí)行的需要調(diào)整了自己內(nèi)部的環(huán)境管理機構(gòu)和管理行為，排污許可技術(shù)服務(wù)的第三方市場也蓬勃發(fā)展了起來。
第一輪發(fā)證過后，重點行業(yè)的數(shù)量、分布、存在的問題等等，在大數(shù)據(jù)平臺上呈現(xiàn)得前所未有的清晰，以往標(biāo)準(zhǔn)的問題，管理的漏洞，執(zhí)法的短板，監(jiān)測的盲區(qū)，制度之間的交叉重疊或者不相容紛紛暴露了出來。
發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，除了在管理漏洞和盲區(qū)采取彌補措施，推動糾正和改進之外，排污許可證本身也為解決問題提供了有效的工具。比如說，越來越多的地方環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)，依證監(jiān)督和執(zhí)法能夠省時省力，也能避免不必要的爭議和麻煩。越來越多的企業(yè)也發(fā)現(xiàn)，以往一些含糊不清、莫衷一是，或者說很難執(zhí)行到位的要求，如今憑借一本排污許可證，一錘定音的得到明晰。越來越多的社會組織和公眾，也開始關(guān)注排污許可制度改革，發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)的信息從未如此公開、透明、詳細(xì)。借助于排污許可信息公開系統(tǒng)，人們不僅對自己生活的環(huán)境周邊有哪些類型的企業(yè)，排放哪些污染物，排放多少有了清楚的認(rèn)識，更是已經(jīng)開始積極利用這個平臺參與監(jiān)督，提供建議、意見，參與環(huán)保的共治。
萬事開頭難，15個污染物排放量大的重點行業(yè)完成發(fā)證工作之后，各行業(yè)排污許可制度改革已經(jīng)步入正軌，有序鋪開。
2018年1月，原環(huán)保部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》，規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容,細(xì)化了環(huán)保部門、排污單位和第三方機構(gòu)的法律責(zé)任，為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。
轉(zhuǎn)
拿到全國第一張水泥行業(yè)排污許可證的山東濟寧海螺水泥負(fù)責(zé)人告訴“中國排污許可”：企業(yè)的環(huán)保管理是與排污許可證的思路契合的——從源頭開始控制，環(huán)保管理融入生產(chǎn)全過程，而不僅僅是末端控制。讓他比較高興的是，排污許可證對于守法企業(yè)是一個很大的支持。那些違法存在的、沒有基本的污染治理設(shè)施的“散亂污”企業(yè)就拿不到排污許可證了，有利于遏制以犧牲環(huán)境為代價的惡性競爭和“逆淘汰”。
站在企業(yè)自己的角度，“一證式”改革切實減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，不再做重復(fù)的申報；站在全行業(yè)的角度，他也并不擔(dān)心排污許可制度的實施會增加產(chǎn)品的成本，因為實踐已經(jīng)證明：規(guī)范化、精細(xì)化的環(huán)境管理并不會導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，反而會節(jié)約資源、節(jié)省能耗。
當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的發(fā)證人員則說，排污許可制度的改革以及目前已經(jīng)推進的工作也讓他們感到振奮。以往在檢查企業(yè)的時候，對不同的企業(yè)，尤其是工藝復(fù)雜，排放口多的企業(yè)，他們心里很難有一個清晰的譜系。盡管環(huán)保局每天都“夜查”，到企業(yè)現(xiàn)場的時候也多，但是環(huán)保人員畢竟不是行業(yè)專家，搞不好也容易被企業(yè)“忽悠”。但是現(xiàn)在，核發(fā)排污許可證的過程，也是幫助管理人員理清楚每一個行業(yè)基本設(shè)備、工藝流程以及產(chǎn)排污節(jié)點的過程。而這些清晰可查的內(nèi)容，包括每個企業(yè)的工藝特點，都已經(jīng)載明在排污許可證上了，勢必會大大提高管理的效率和透明度。另外，讓他尤其感到欣慰的是，環(huán)境管理更加清晰和有依據(jù)。環(huán)保部門對企業(yè)的所有要求都將集中到這一張排污許可證上。他們將以排污許可制改革為契機，繼續(xù)提升環(huán)境管理精細(xì)化水平，規(guī)范環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格按證監(jiān)管。
排污許可證也已經(jīng)在發(fā)揮更多積極的作用。一位稅務(wù)局的工作人員介紹說，排污許可制度的實施為環(huán)保稅的征收提供了很大的便利。已經(jīng)核發(fā)了排污許可證的企業(yè)依據(jù)排污許可證的執(zhí)行報告來納稅，數(shù)據(jù)清晰，方法統(tǒng)一，簡潔高效。而還沒有發(fā)證的企業(yè)在計算環(huán)保稅的時候，往往存在納稅污染物、監(jiān)測和計算方法難以確定等問題，給地方稅收監(jiān)管帶來困難。因此，他強烈建議盡快推進排污許可的全覆蓋。
經(jīng)過兩年來的努力，排污許可制度體系已經(jīng)基本成型，但是改革的任務(wù)依然艱巨。《排污許可管理條例》承載著為這項基礎(chǔ)制度立法的重任，需要為改革的深化推進確定法律依據(jù)，鋪路搭橋。除了需要進一步明確排污許可證制度的基礎(chǔ)核心地位，制度融合的途徑、渠道，還需要明確政府部門、企業(yè)和社會各界的責(zé)任。
在以往的環(huán)保法律體系中，缺乏企業(yè)依據(jù)排污許可證排污、政府部門依據(jù)排污許可證執(zhí)法和監(jiān)管的依據(jù)，缺少自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告的相關(guān)履責(zé)條款和落實保障——這些都需要借助排污許可的專項法規(guī)，來使得寫入排污許可證的相關(guān)要求得到真正的落實。
另外，隨著生態(tài)文明體制改革的繼續(xù)深化，作為其中一部分的固定污染源環(huán)境管理制度改革也必將在整體的機構(gòu)、職能、制度改革中理順關(guān)系，調(diào)整到位。隨著固定污染源的清理與排污許可證核發(fā)的全行業(yè)推進，下一步的工作也已經(jīng)如箭在弦：落實證后監(jiān)管，開拓以排污許可證為依據(jù)的“審計式”執(zhí)法；統(tǒng)一各行業(yè)實際排放量的核算方法和考核依據(jù)，通過排污許可證建立起企事業(yè)單位的總量控制制度；讓執(zhí)行報告制度逐漸步入正軌，讓環(huán)境管理臺賬作為排放“證據(jù)鏈”的重要一環(huán)發(fā)揮功效；進一步推進“放管服”，簡化審批，落實企業(yè)主體責(zé)任；發(fā)揮市場的能動性，推動排污權(quán)交易等經(jīng)濟手段提高減排效率；讓排污許可證真正成為固定污染源的核心基礎(chǔ)制度，成為理順其他各項政策制度并融合一體的一個制度“底座”。
合
歷史的車輪滾滾向前，改革的開弓沒有回頭箭。排污許可制度本身，不僅是被經(jīng)歷了工業(yè)化過程的各國驗證了的科學(xué)有效的管理工具，也是我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展到一定階段之后的必然選擇。是環(huán)保管理由粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)化，由“保姆式”轉(zhuǎn)向法治化的結(jié)果。排污許可制改革不僅是環(huán)保管理現(xiàn)代化建設(shè)的一部分，也是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的一部分，是整個經(jīng)濟社會成熟化的必經(jīng)之路。
十九大報告指出，要進一步強化排污者責(zé)任，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。李干杰部長提出，實施排污許可制是貫徹落實十九大精神、強化排污者責(zé)任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。
2018年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中強調(diào)，要加快推行排污許可制度，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，按行業(yè)、地區(qū)、時限核發(fā)排污許可證，全面落實企業(yè)治污責(zé)任，強化證后監(jiān)管和處罰。2020年，將排污許可證制度建設(shè)成為固定源環(huán)境管理核心制度，實現(xiàn)“一證式”管理。
排污許可制改革在生態(tài)文明建設(shè)和打好污染防治攻堅戰(zhàn)當(dāng)中，肩負(fù)著越來越重要的使命，包含著一系列重大的命題，既是政府各部門之間、不同層級的政府之間在固定污染源管控上責(zé)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，也是政府與排污企業(yè)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的內(nèi)容、方式的重大改革。這對于企業(yè)涉及污染項目的建設(shè)、生產(chǎn)活動，相關(guān)設(shè)備制造業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的科技發(fā)展，都將產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響，更直接影響到這一制度的最終目的——環(huán)境質(zhì)量的改善。
作為一個核心制度，不僅僅是需要制度設(shè)計好，更需要落實執(zhí)行好。特別是環(huán)保系統(tǒng)要有刀刃向內(nèi)的改革勇氣，堅決完成事關(guān)體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。改革任務(wù)是否能夠如期完成，終究系于政府部門對“一證式”改革的認(rèn)識程度和決心，也有賴于社會共識的建立和群策群力的推動。